Meio ambiente e repartição de competências no federalismo cooperativo

Supremo decidiu pela legitimidade da legislação municipal na aplicação de multas.

Meio Ambiente / 17:35 - 30 de ago de 2019

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A Constituição Federal de 1988 estabelece no artigo 24, VI, que a competência para legislar sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição reparte-se concorrentemente entre a União, os estados e o Distrito Federal. Aos municípios, dispõe o art. 30, I, compete legislar sobre assuntos de interesse local. Tal repartição constitucional significa que, em tema ambiental, a União expedirá normas gerais, os estados e o Distrito Federal editam normas suplementares, bem como normas para atender às suas peculiaridades na ausência de normas gerais, e os municípios legislam naquilo que for de interesse local.

A jurisprudência do STF, na esteira dos entendimentos embasados nas Constituições anteriores, entende, em regra, que havendo lei federal sobre determinada matéria de sua competência, não podem estados e municípios contrariarem seus dispositivos. No entanto, na área ambiental, estados e também os municípios podem agir dentro das suas esferas de interesses independentemente de lei federal ou até mesmo legislarem concorrentemente em determinados casos de interesse comum dos entes federativos.

As diferenças entre o federalismo da atual Constituição e das antecedentes em matéria ambiental, especialmente no âmbito de competência legislativa municipal, foi enfrentada em 2017 pelo STF no RE 194.704/MG. Nesse julgamento se reconheceu, por maioria de votos, a legitimidade da legislação municipal de Belo Horizonte na aplicação de multas por poluição do meio ambiente, consistente na emissão de fumaça por veículos automotores, no perímetro urbano. A ementa do referido acórdão dispõe que: “[...] Na ausência de norma federal que, de forma nítida (clear statement rule), retire a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, exercerem plenamente sua autonomia, detêm estados e municípios, nos seus respectivos âmbitos de atuação, competência normativa”.

A referida decisão precisou superar fortes argumentos em sentido contrário. Os votos vencidos entenderam que se o município não pode legislar sobre especificação técnica de motores, combustíveis e emissores de gases, bem como sobre normas de trânsito em relação aos veículos, normas de competência privativa da União (CF, art. 22, XI), também não poderia, de igual modo, cominar sanção ou multa por emissão resultante da inobservância da legislação federal existente sobre a matéria.

Apesar de ser competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas” (CF, art. 23,VI), o debate recaiu sobre a possibilidade de competência legiferante concorrente do Município de Belo Horizonte na “proteção ao meio ambiente e controle da poluição”, bem como sobre a legitimidade das multas impostas em virtude de poluição ambiental decorrente da emissão de fumaça acima dos padrões aceitos.

O relator do voto vencedor, ministro Edson Fachin, acompanhou o relator originário, ministro Carlos Velloso. Na oportunidade, contextualizou, com base em destacada doutrina, que a repartição de competências no Estado Federal Brasileiro não pode ser mais lida a partir de um modelo estanque, com excessiva centralização de poder na figura da União, que afaste outros princípios decorrentes de um federalismo cooperativo delineado pela Constituição de 1988.

Destacou em seu voto: “Uma sociedade plural se caracteriza pela diversidade; diversidade esta facilmente extraível da realidade continental do território brasileiro. São florestas tropicais, quilômetros de cerrado, de caatinga, e de diferentes formações vegetais. Diversidade extraível ainda da pluralidade da formação do povo brasileiro, a partir de diferentes culturas de povos, tanto os originários quanto aqueles que para cá imigraram e se integraram e se miscigenaram. Há diversas crenças religiosas, filosóficas e políticas em constante dialeticidade neste Estado soberano. Multiplicam-se interesses a serem conjugados a partir da ótica oferecida pela Constituição de 1988 e, nesta perspectiva, é preciso alargar a leitura ou realizar uma nova leitura do federalismo brasileiro a partir da Constituição Cidadã. Se o Estado é plural, não é possível a centralização de competências em um único ente em detrimento de interesses locais e regionais que se destaquem do âmbito de abrangência das normas gerais.”

O ministro Fachin argumentou ainda que há espaços de indeterminação, nos quais os entes, embora legitimados a agir com autonomia, podem sobrepor-se a áreas de competências de outros entes e por isso a regra da territorialidade pode não resolver o conflito, que deve ser solucionado de outra forma.

O importante precedente acima realça a importância do federalismo cooperativo delineado na Constituição de 1988, e com isso alarga-se a possibilidade de atuação legislativa de estados e municípios na esfera ambiental, inclusive com a possibilidade de aplicação de sanções administrativas. Da mesma forma, incentiva uma ação mais integrada entre a União, estados e municípios na defesa ambiental. De fato, uma interpretação constitucional coerente com os objetivos do Estado brasileiro permite que este avance em termos de repartição de competências, proporcionando a todos os entes federativos maior efetividade na proteção ambiental.

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